https://www.forestry.gov.cn/lyj/1/lcdt/20251211/652859.html

來源：中國綠色時報

即將于2026年1月1日起施行的《中華人民共和國國家公園法》，為我國國家公園建設(shè)筑牢法治根基。這部法律秉持“以人民為中心”發(fā)展思想，錨定“生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”核心目標(biāo)，契合我國國家公園多居民共存、多民族聚居的獨特國情。法律不僅明確了國家公園建設(shè)的價值導(dǎo)向與實踐準(zhǔn)則，更圍繞保障原有居民權(quán)益、推動社區(qū)參與、完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵問題提供制度保障，助力國家公園從“生態(tài)庇護(hù)所”向人與自然共同繁榮的“生命共同體”進(jìn)階，為踐行人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供了法治支撐與實踐路徑。

“人與自然和諧共生”是中國國家公園的特色和優(yōu)勢

與美國、加拿大等國建立的荒野型國家公園不同，中國國家公園候選區(qū)往往分布著人口規(guī)模龐大的原有居民。首批5個國家公園內(nèi)分布原有居民約22萬人，同時國家公園周邊還居住著生產(chǎn)資料分布在園內(nèi)的社區(qū)居民。例如東北虎豹國家公園范圍內(nèi)分布戶籍人口1.91萬人，此外周邊分布有耕地、林地等生產(chǎn)資料在園內(nèi)的近7萬居民。根據(jù)第七次全國人口普查鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)，首批5個國家公園涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括完全和部分分布在國家公園范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）共有264個，涉及常住人口380.5萬人。部分毗鄰區(qū)域不僅有大量的集體土地分布在園內(nèi)，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也與國家公園建設(shè)息息相關(guān)。

美國國家公園建立之初通過驅(qū)逐印第安人，將國家公園建設(shè)成“無人的荒野”。中國共產(chǎn)黨堅持以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，《國家公園法》第四條規(guī)定，國家公園建設(shè)應(yīng)當(dāng)“堅持以人民為中心的發(fā)展思想”，為在國家公園建設(shè)和管理中高度重視原有居民權(quán)益保障提供了根本遵循。國家公園建設(shè)過程中需充分尊重原有居民的鄉(xiāng)土依戀，尊重他們在國家公園范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活和居住權(quán)，避免通過強(qiáng)制性遷移把國家公園建成“無人的荒野”。

擁有大量的原有居民不是中國國家公園建設(shè)的負(fù)擔(dān)，而是建設(shè)具有中國特色的人與自然和諧共生的國家公園的寶貴財富。中國國家公園不僅是生物多樣性寶庫，也是多民族文化活態(tài)博物館。首批國家公園內(nèi)分布著藏族、羌族、黎族、苗族等至少26個少數(shù)民族，其中三江源國家公園藏族人口占比超97.0%，海南熱帶雨林國家公園黎族苗族達(dá)98.9%。《國家公園空間布局方案》中遴選的西北、西南、東北地區(qū)的國家公園候選區(qū)大多是少數(shù)民族聚居區(qū)。中國國家公園少數(shù)民族交融聚居、文化多樣性豐富這一特征，為中國建立人與自然和諧共生，精神文明和物質(zhì)文明相協(xié)調(diào)的國家公園奠定了文化基礎(chǔ)，其價值主要體現(xiàn)在三個方面：一是少數(shù)民族在與自然長期共生中，形成了“神山圣湖”崇拜、生態(tài)禁忌等傳統(tǒng)生態(tài)智慧，成為維系區(qū)域生態(tài)平衡的隱性機(jī)制，為國家公園建設(shè)提供了低成本高效益的保護(hù)模式原型；二是保護(hù)好留存的眾多本土文化，有助于提升原有居民的歸屬感和對國家公園的認(rèn)同感，為人地關(guān)系和諧的國家公園建設(shè)筑牢文化根基；三是國家公園內(nèi)留存的眾多物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)具有重要的傳承和利用價值，是增益國家公園生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的重要資源。

“統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展”是中國國家公園體系建設(shè)的必然要求

基于原有居民及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)長期與國家公園共存的現(xiàn)實，需要中國國家公園在實施最嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的同時，兼顧所在區(qū)域綠色發(fā)展和原有居民民生改善的訴求?！秶夜珗@法》第四條規(guī)定國家公園建設(shè)應(yīng)“堅持生態(tài)保護(hù)第一、統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展”“實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”，既是“以人民為中心”執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)，也是中國履行聯(lián)合國《生物多樣性公約》展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)?shù)谋厝灰蟆！袄ッ?蒙特利爾全球生物多樣性框架”強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地應(yīng)當(dāng)保障原有民和本地社區(qū)權(quán)利，將其作為生物多樣性保護(hù)的履約核心指標(biāo)之一。

首批5個國家公園在促進(jìn)綠色發(fā)展和民生改善方面開展了積極探索。三江源國家公園通過“一戶一崗”機(jī)制聘用2.3萬名生態(tài)管護(hù)員，戶均年收入增加1.2萬-2.1萬元。大熊貓國家公園依托本地社區(qū)大力發(fā)展自然教育和生態(tài)體驗產(chǎn)業(yè)，致力于打造國家公園自然教育引領(lǐng)示范地。其中，四川片區(qū)2024年接待自然教育和生態(tài)體驗訪客超過440萬人次，創(chuàng)造直接經(jīng)濟(jì)收入約2.6億元。東北虎豹國家公園通過與商業(yè)保險公司合作，建立了完善的野生動物損害補(bǔ)償機(jī)制，自2020年實施以來，已實現(xiàn)園區(qū)內(nèi)野生動物肇事補(bǔ)償100%賠付，保障了社區(qū)居民基本權(quán)益。海南省印發(fā)《海南熱帶雨林國家公園社區(qū)建設(shè)專項規(guī)劃（2024—2030年）》，著眼于打造綠色發(fā)展社區(qū)體系。武夷山國家公園通過生態(tài)茶園建設(shè)、毛竹地役權(quán)管理和環(huán)武夷山國家公園保護(hù)發(fā)展帶建設(shè)提升了國家公園內(nèi)外居民的經(jīng)濟(jì)收益。

不容忽視的是，我國國家公園及候選區(qū)多分布于老少邊窮地區(qū)，其內(nèi)部和周邊鄉(xiāng)村社區(qū)多面臨人口老齡化、勞動力缺失、生計單一、收入水平低等問題，可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、缺乏生計綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力?！秶夜珗@法》第二十九條規(guī)定“國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民的生產(chǎn)生活活動，應(yīng)當(dāng)以不超出現(xiàn)有規(guī)模和利用強(qiáng)度、合理改善生產(chǎn)生活條件為前提?！币虼?，國家公園內(nèi)原有居民難以通過擴(kuò)大傳統(tǒng)生計規(guī)模來改善生活，如果缺乏有效的生態(tài)補(bǔ)償和新的綠色生計機(jī)會，原有居民將面臨生計困境和返貧風(fēng)險。

針對這一問題，《國家公園法》已提出解決方案，第三十八條規(guī)定“國家公園管理機(jī)構(gòu)根據(jù)生態(tài)保護(hù)需要設(shè)立的生態(tài)管護(hù)崗位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)鼐用瘛?；第四十一條規(guī)定“在國家公園區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)營性服務(wù)的，可以由國家公園管理機(jī)構(gòu)以競爭性方式選擇服務(wù)提供者”，同時“鼓勵國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民參與前款規(guī)定的服務(wù)”；第四十七條規(guī)定“國家健全國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)國家公園規(guī)模和管護(hù)成效等合理確定財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并推進(jìn)國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作”。這些法律條款為國家公園實現(xiàn)“實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”提供了法治保障。

在《國家公園法》引領(lǐng)下促進(jìn)國家公園高質(zhì)量發(fā)展

在《國家公園法》即將施行之際，建議立足“生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一”目標(biāo)，從理念、戰(zhàn)略、體制、制度、實踐五個層面建立促進(jìn)區(qū)域綠色發(fā)展和民生改善的系統(tǒng)性方案。

理念層面，構(gòu)建“人是自然的一部分”“人與自然生命共同體”認(rèn)知體系，應(yīng)強(qiáng)調(diào)原有居民作為國家公園生態(tài)守護(hù)者、文化傳承者和生態(tài)保護(hù)受益者的主體地位。

戰(zhàn)略層面，建議實施國家公園區(qū)域綠色發(fā)展戰(zhàn)略，在國家公園內(nèi)創(chuàng)建人與自然和諧共生示范鄉(xiāng)村，引導(dǎo)原有居民參與自然教育、生態(tài)體驗等綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在國家公園周邊區(qū)域打造綠色發(fā)展環(huán)帶，形成“生態(tài)保護(hù)—綠色轉(zhuǎn)型—民生提升”的良性循環(huán)。

體制層面，建議在國家公園管理機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置專門的社區(qū)和地方事務(wù)協(xié)調(diào)部門，與地方政府協(xié)同推動區(qū)域綠色發(fā)展和民生改善。

制度層面，完善生態(tài)補(bǔ)償和社區(qū)參與機(jī)制，探索建立縱向、橫向和市場化補(bǔ)償相互補(bǔ)充，輸血式補(bǔ)償和造血型補(bǔ)償相結(jié)合的多元化補(bǔ)償機(jī)制；完善社區(qū)共管機(jī)制，保障原有居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，維護(hù)集體所有土地及其附屬資源權(quán)利人權(quán)益。

實踐層面，推動國家公園管理機(jī)構(gòu)、地方政府、社會組織、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等多方參與社區(qū)賦能，通過資金投入、技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持提升社區(qū)人力、物質(zhì)、金融和社會資本，提升社區(qū)綠色發(fā)展內(nèi)生動力。

從“生態(tài)庇護(hù)所”到“生命共同體”

建立人地和諧的國家公園社區(qū)，既是生態(tài)保護(hù)的必然要求，也是中國式現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。當(dāng)三江源國家公園牧民成為生態(tài)管護(hù)員，當(dāng)大熊貓國家公園農(nóng)戶化身自然導(dǎo)賞員，當(dāng)武夷山國家公園茶農(nóng)通過茶園生態(tài)改造獲得增值收益——這些鮮活實踐正不斷助力國家公園全民公益性的實現(xiàn)：從萬千生靈的生態(tài)庇護(hù)所，逐步升華為人與自然共同繁榮的生命共同體。

建立人地和諧的國家公園社區(qū)，本質(zhì)是重構(gòu)自然與文明的共生關(guān)系。當(dāng)人與生物圈的共治理念在杭州世界生物圈保護(hù)區(qū)大會引發(fā)共鳴——中國正在走出一條區(qū)別于荒野保護(hù)的特色道路：以文化多樣性滋養(yǎng)生物多樣性，用社區(qū)可持續(xù)性保障生態(tài)保護(hù)可持續(xù)性。這或許正是“人與自然和諧共生”現(xiàn)代化最生動的注腳。

在中國推進(jìn)國家公園體系建設(shè)進(jìn)程中，只有將本土社區(qū)和原有居民從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮步ㄕ摺?，讓生態(tài)紅利公平惠及守護(hù)綠水青山的人，才能真正筑牢生態(tài)文明的社會根基，為世界貢獻(xiàn)人與自然和諧共生的“中國方案”。（黃寶榮 胡學(xué)湉）